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[24]一方面，另外9个没有使用强制性表述的条文，在规范语言上授予受规制主体的选择空间，即对于这9个条文所涉及的职责，上级国家机关有自主选择是否实际履行的可能性。

笔者的基本判断是，在中央与民族自治地方关系的语境中，传统上被视为核心规范的我国《民族区域自治法》充其量仅能算作半部央地关系法，而这一认知亦将成为本文框架中我国中央与民族自治地方关系法制化建设进一步完善的逻辑起点。笔者认为，中央与地方关系法制化建构问题的解决至少可从如下五个方面着手。

规范史的简要考察显示，1954年宪法第72条最早在宪法层面确立了上级国家机关的提法，其可溯至1952年《民族区域自治制度实施纲要》第六章中上级人民政府的提法(当时的人民政府实为立法、行政、司法三位一体结构)。中国的民族区域自治是民族自治和区域自治的结合体，[9]具有明显的地方自治属性，也就必然面临民族自治地方自治权的边界这一核心命题，其实质即为中央与民族自治地方的关系。这里的形式承接，指的是我国《民族区域自治法》对我国《宪法》中的个别条款全文照搬，所谓的承接仅具有形式意义而不存在任何的规范细化或逻辑衍伸，我国《民族区域自治法》在规范角色上沦为纯粹的我国《宪法》的复录文本。虽然我国存在不同类的央地关系类型，但这并不意味着不同类型间毫无彼此借鉴或参照的空间。译，北京大学出版社2008年版，第63-64页。

[25]总之，对于上级(包括中央)国家机关的规制不足，在很大程度上是由我国《民族区域自治法》的自治法属性决定的，亦不能通过法律责任条款的简单补足加以解决。其三，除了对中央、民族自治地方各自权力的静态表达，我国《民族区域自治法》还有部分条款对两者间的动态互动关系进行了初步的规制，如该法6条第2款民族自治地方的自治机关根据本地方的情况，在不违背宪法和法律的原则下，有权采取特殊政策和灵活措施，加速民族自治地方经济、文化建设事业的发展的规定。目前，几类央地关系在法律化层面的多元格局已现雏形，[78]唯缺一部提纲挈领式的央地关系基本法。

此外，我国《立法法》还通过特定表述明确了民族自治地方与一般地方同类立法权之间的关联，如该法72条第5款规定：自治州的人民代表大会及其常务委员会可以依照本条第二款规定行使设区的市制定地方性法规的职权。(一)我国《宪法》：作为根本法的全面观照 如前所述，现行我国《宪法》对民族区域自治制度的基本问题进行了提纲挈领式的规定，其中就包含有处理中央与民族自治地方关系的原则性问题的规范。[63]第二，在体系上，我国《民族区域自治法》在中国特色社会主义法律体系中被定位为典型的宪法相关法，[64]其重要原则、理念乃至规范均以现行我国《宪法》序言中关于民族问题的表述和总计25条的民族问题规范为渊源，从而与我国《宪法》之间建立了一套初步的承接逻辑和体系。[7] 作为中央立法层面的核心调整规范，我国《民族区域自治法》是民族区域自治制度的核心法律规范。

作为白皮书中唯一一部独段列举的宪法相关法，该法在民族区域自治制度中的核心规范地位再次获得决策层的充分肯定。[47]我国《立法法》第8条明确将犯罪和刑罚列为法律保留事项，因此《若干规定》中刑事责任规范的价值实际有两点：一是宣示，即强调相关刑事责任追究的民族法制场域。

由此，我国《民族区域自治法》基本是在现行宪法民族区域自治条款框架内的拓展与细化，这也是其1条中华人民共和国民族区域自治法，根据中华人民共和国宪法制定的背景所在。[6]巴赛勒斯是古希腊时期的军事首领，同时兼有祭祀、审判、行政等重要权力，这里引伸为主导者。总之，试图绕过我国《宪法》而直接在我国《民族区域自治法》和其他法律中寻找解决中央与民族自治地方关系调整方案的进路必然是不切实际的。2009年9月的《中国的民族政策与各民族共同繁荣发展》白皮书亦指出：《民族区域自治法》是实施宪法规定的民族区域自治制度的基本法律，规范了中央和民族自治地方的关系以及民族自治地方各民族之间的关系。

现行我国宪法对于台湾问题的规范阐释主要有两处，一是序言第九段，系直接条款。参见戴小明、黄元珊：《论上级国家机关的民族法责任》，《湖北民族学院学报(哲学社会科学版)》2010年第5期。例如，我国《立法法》8条和第9条就法律和行政法规这两类主要中央立法形式的规制范围予以明确，我国《立法法》72条第2款明确赋予并限制自治州的地方性法规制定权，我国《立法法》82条第2款明确赋予并限制自治州的地方政府规章制定权，[41]我国《立法法》72条第4款将中央(全国人大常委会和国务院)对自治州开始制定地方性法规的时间的掌控限制确定为备案而非批准，我国《立法法》90条通过确认自治法规中变通规定的优位的形式向民族自治地方变相下放中央立法权，我国《立法法》96条和第97条赋予全国人大常委会和国务院对民族自治地方相应立法行使的审查与撤销权等。[12]参见高韫芳：《当代中国中央与民族自治地方政府关系研究》，人民出版社2009年版。

就目前而言，对该法的期待价值至少有三方面。[66]如前所述，一些涉及中央与民族自治地方关系重要规范内涵的模糊性现状确实诱发了具体适用难题，如自治机关的内涵的想当然式的理解导致中央授予自治州一般立法权的逻辑悖论，又如上级国家机关的笼统指向导致中央个别部门对帮助、照顾民族自治地方职责的怠于履行，再如本民族内部事务的含混不清导致民族自治地方自治权边界的混沌状态。

[61]关于自治法规的位阶问题，可参见前注[58]，郑毅文。郑毅，法学博士，中央民族大学法学院副教授。

[4]2005年我国《反分裂国家法》初步构建了两岸法律关系框架，但未涉及海峡两岸统一后的法制建构问题。因此民族区域自治制度本身的一个重要面向，就是处理中央与特定民族自治地方的关系问题。[9]李宝奇：《民族区域自治法学》，法律出版社2013年版，第53-55页。我国《民族区域自治法》19条为了顾及1997年重庆升格为直辖市后辖有四个自治县的情况，新增了直辖市的人民代表大会常务委员会为批准主体。熊文钊、郑毅：《试析民族区域自治法中的软法规范》，《中央民族大学学报(哲学社会科学版)》2011年第4期。参见[美]基思· E·惠廷顿：《宪法解释：文本含义、原初意图与司法审查》，杜强强、刘国、柳建龙译，中国人民大学出版社2006年版，第5页。

明确规范的意思表示是赋予确定法效果的前提。[49]第一，规范畛域较为模糊。

另一方面，前述各法律规范在调整中央与民族自治地方关系的过程中均有所局限，其各自在规则上的模糊边缘即哈特(H. L. A. Hart)所谓的开放性结构(open texture)在其中扮演着重要角色，[68]而体系化的解释路径无疑将对这种不确定性的抑制彰显独特价值。在央地关系领域首倡一体多元论的学者是熊文钊教授，但对于多元内涵的阐述却略有不同。

其二，逻辑上，与其他类型央地关系进行深入比较往往更能够凸显中央与民族自治地方关系的核心特征，这种比较的逻辑亦是学者进行相关问题研究的常用进路。[65] 其次，作为重要路径，应进一步加强法律解释工作，将既有规范资源用足、用好、用活，其效用主要集中在如下四点。

[3]一体多元格局的表述借用自费孝通先生的中华民族多元一体格局理论，即它(中华民族)所包括的五十多个民族单位是元，中华民族是一体，它们虽则都称‘民族，但层次不同，而中华民族指的就是现在中国疆域里具有民族认同的十一亿人民。参见郑毅：《自治机关的构成与自治州制定地方性法规的授权逻辑》，《贵州民族研究》2015年7期。[63][德]卡尔·施米特：《宪法学说》(修订译本)，刘锋译，上海人民出版社2016年版，第49页。[24]应当与必须同义，在立法语言中具有浓重的强制性色彩。

当然，也有学者认为民族自治地方人大常委会本就属于自治机关的范畴。该法第8条上级国家机关保障民族自治地方的自治机关行使自治权，并且依据民族自治地方的特点和需要，努力帮助民族自治地方加速发展社会主义建设事业的规定，等等。

由此，我国《民族区域自治法》作为调整中央与民族自治地方关系核心规范的地位在无形中被进一步凸显。不过，这并不涉及中央与民族自治地方关系问题，且此类规定在自治条例中亦属少见。

[57]倘若中央立法对自治条例的范畴边界本身缺乏明确的划分，则难以指望单纯依靠民族自治条例在中央和地方关系中发挥引领作用。中央与一般地方关系法律规范的亟待整合与央地关系基本法的阙如，共同构成了制定《中央与地方关系法》的实践基础。

[27]其三，在规范上，我国《宪法》115条规定：自治区、自治州、自治县的自治机关行使宪法第三章第五节规定的地方国家机关的职权，同时依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限行使自治权，根据本地实际情况贯彻执行国家的法律、政策。第三，针对我国《民族区域自治法》前述第四类缺憾，我国《立法法》搭建了不同类型央地关系间规范要素沟通的桥梁。目前中央层面的重要民族区域自治法律规范其实有两部最具代表性，除我国《民族区域自治法》外，还有2005年发布的《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》(以下简称：《若干规定》)。摘要:  作为我国民族区域自治制度的基本法，我国《民族区域自治法》在调整中央与民族自治地方关系的过程中虽扮演核心角色，但充其量只发挥了半部法的效用。

因此，当实践中涉及对这两类关系的调整时，我国《民族区域自治法》自然无法提供充分、坚实的规范依据。1982年宪法的民族区域自治条款则在相当程度上向1954年宪法致敬(参见表1)，除原则条款外，还对自治机关的组织结构、委办事项、自治事项、重要的自治权以及上级国家机关帮助职责等核心问题予以明确。

它规范了中央和民族自治地方的关系，以及民族自治地方各民族之间关系，其法律效力不只限于民族自治地方，全国各族人民和一切国家机关都必须遵守、执行该项法律。(五)自治条例：自下而上的法治化期待 从理论上看，自治条例理应发挥的补强作用主要针对我国《民族区域自治法》的第五类缺憾，即该法难以对中央与三级民族自治地方各自的具象关系作出针对性规制的问题，正如有学者指出的：自治区的自治条例是……调整自治区内民族关系以及自治区与中央有关国家机关关系的综合性自治法规。

[35]具有社会学效力的判断基准是规范如果被遵守，或者不被遵守时会被制裁。[76]这类基础性规范恰恰是目前所缺失的和亟需的。